CREEBBA - Indicador de Actividad Económica - IAE Nro. 44

Indicador de Actividad Económica (IAE) Nº 44
mayo 1999

  • Trasandino del Sur: Revisión de antecedentes – Mercado Potencial
    Estudio de las capacidades físicas y operativas de los puertos involucrados, así como posibilidades de implementación en el corto y mediano plazo.
  • La construcción local en 1998
    Reseña de la actividad del sector de la construcción en comparación con 1997.
  • Análisis sectoriales: gas licuado de petróleo (GLP)
    Estudio del mercado de Gas Licuado de Petróleo en la Argentina. Dificultades en la competencia y precios elevados.
  • Panorama ganadero de la región
    Evolución del stock de ganado bovino a lo largo de 1998, con algunas consideraciones sobre precios, comercialización y margen bruto.
  • Un nuevo indicador del costo de vida en Bahía Blanca
    Presentación del costo de la canasta básica de consumo local.

 

La financiación del gasto municipal (estudio completo)

 

  La baja del desempleo en la ciudad responde exclusivamente a una disminución en la oferta de trabajo y no a un aumento de la demanda, es decir, a la creación de nuevos empleos. En consecuencia, puede inferirse un cambio preocupante en la composición de la ocupación con mayor participación de actividades de relativamente bajos niveles de remuneración y sin una perspectiva clara de continuidad en el mediano plazo. Esta perspectiva guarda mayor coherencia con las claras evidencias del retroceso en la actividad comercial observadas a lo largo del año. 

          n Al mismo tiempo que aumentan las responsabilidades y exigencias hacia el nivel municipal, las herramientas que éste posee para financiarse están sumamente restringidas. n Si se piensa en una mayor descentralización de gastos, es imperante resolver, al mismo tiempo, una descentralización de recursos. n Es recomendable una relación directa entre quien toma la decisión de gastar y quien debe recaudar los impuestos. n Por tal motivo, los recursos propios son superiores desde el punto de vista de la eficiencia y de la equidad, en relación con los recursos coparticipados. n Surge del análisis que la figura de la tasa se encuentra desvirtuada, lo que introduce elementos de ilusión fiscal.

Cuando se estudian los ingresos de los municipios, se observa que el principal aporte de fondos proviene de las tasas municipales, mientras que en segunda instancia se ubican los recursos que la provincia coparticipa a cada uno de ellos.  Es decir, que una gran parte de las actividades municipales se halla financiada por las tasas de origen local.  

Los servicios que puede brindar el sector público, ya sea a nivel nacional, provincial o municipal, pueden ser públicos, semipúblicos o, en la minoría de los casos en la actualidad, privados.  La distinción o diferenciación entre las categorías antes mencionadas se relaciona con el modo de financiación de los mismos.  

En el caso de los bienes públicos puros, sus características de indivisibilidad o consumo conjunto e imposibilidad de exclusión por precio, hacen que el modo más recomendable para su financiación sea el cobro de impuestos generales.  El justificativo de esta postura es que como es imposible la divisibilidad, no se puede asignar una parte del consumo a cada individuo y cobrarle una tasa o contribución específica.  

En el caso de los bienes que técnicamente son privados aunque los suministre el estado, como la provisión de salud por ejemplo, los beneficiarios del gasto pueden ser perfectamente identificados, el consumo es rival, entonces se puede determinar con certeza quiénes deberían financiar su provisión.  En estas circunstancias existe la posibilidad y puede resultar más apropiado el cobro de tasas por la prestación de un servicio determinado. 

Tradicionalmente, los municipios se han dedicado a la administración de las ciudades, brindando principalmente servicios que son divisibles. Tal es el caso de la provisión de alumbrado, barrido, limpieza y conservación de la vía pública, la inspección y el control de la seguridad e higiene en los establecimientos que funcionan dentro de la jurisdicción, entro otros.  Al ser de carácter divisible, en general en todos los municipios, se cobran tasas que tienen como objeto la financiación de los servicios que brindan.  

Es cierto que los municipios también brindan servicios o cumplen funciones que son de carácter general, y no dan la posibilidad de determinar quiénes son los beneficiarios individuales de los mismos, sino más bien se diría que son bienes públicos locales, es decir que benefician a toda la comunidad residente en la jurisdicción. Sin embargo, no se encuentra en los municipios ningún tributo que sea denominado “impuesto”.

Esto significa que, o bien no existen servicios generales indivisibles prestados por los gobiernos municipales, o bien existen y se están financiando mediante el cobro de tasas.  

Esta no es una cuestión menor si se plantea en el contexto actual de tendencia hacia la descentralización de gastos ya que las funciones que pueden ser transferidas a los municipios son financiadas en la actualidad por impuestos en los niveles superiores de estado que actualmente los están suministrando.

¿Pueden los municipios cobrar impuestos? El marco institucional actual

La Constitución nacional no se refiere a las potestades tributarias de los municipios, y si bien reconoce su existencia,  deja al nivel provincial la decisión acerca de las herramientas de financiación que poseerán los mismos.  Al respecto, en la provincia de Buenos Aires, la Constitución provincial no establece restricciones para el cobro de impuestos por parte de los municipios, mientras que la Ley Orgánica de las Municipalidades les da expresamente la facultad de establecer tributos sin distinción, es decir tasas, impuestos o contribuciones.  

Sin embargo, existen otras normativas a las que adhieren las provincias, que limitan en gran medida el terreno de acción municipal.  El primero y probablemente más restrictivo que puede mencionarse es el régimen de coparticipación federal de impuestos, establecido en la Ley Convenio 23.548, donde las provincias y a través de ellas los municipios, se comprometen a no establecer tributos análogos a los nacionales que se coparticipan, bajo apercibimiento de tener que renunciar a la coparticipación. Esto significa que los gravámenes municipales tampoco pueden serlo, con excepción de tasas que sean retributivas de servicios efectivamente prestados.  Dicho en otras palabras, si los municipios establecen tasas que gravan bases ya tomadas por impuestos coparticipables, y no retribuyen servicios o los mismos no se prestan efectivamente, los contribuyentes de todos modos deberían pagarlas, pero el municipio no podría recibir coparticipación de la provincia. 

No se hace mención explícita a la prohibición de analogías entre los tributos municipales y provinciales, aunque puede darse por sobreentendida ya que la provincia no puede otorgar al municipio la atribución de crear un tributo y luego crear ella uno análogo porque si fuera así existiría una contradicción en cuanto a la atribución supuestamente cedida. 

También debe considerarse el Convenio multilateral vigente desde 1953.  Esta normativa intenta evitar la superposición del impuesto sobre los ingresos brutos para aquellas empresas que funcionan en diferentes jurisdicciones. Tiene un artículo referido a municipios que apliquen gravámenes sobre esa misma base imponible, limitando su accionar. 

En último lugar, es necesario mencionar el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, desde 1993.  En él, las provincias se comprometen a promover la derogación de las tasas municipales que graven los mismos hechos económicos que los impuestos provinciales.  También exige la derogación de las tasas  que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o se exceda el costo que deriva de su prestación.  Asimismo, no deben dejarse de lado las limitaciones de la Constitución nacional sobre todo tipo de tributo, referidas a la obligación de los niveles inferiores de no contradecir normas nacionales, la legalidad, la no confiscatoriedad, la tutela de la propiedad, la igualdad y la razonabilidad.

En síntesis puede concluirse que si bien no surge de la normativa nacional restricción alguna para el establecimiento de impuestos por parte de los municipios, las posteriores adhesiones de las provincias a pactos y acuerdos con la Nación restringen la posibilidad de los niveles inferiores de gobierno en cuanto a las herramientas de financiamiento que tienen disponibles, comprometiendo su situación presupuestaria y dejando escasas alternativas de solución.

Características de las tasas:

A fines de poder analizar los tributos de orden local, se realiza una breve descripción de las características de las tasas como categoría especial dentro de los tributos.  

A modo de definición, pude decirse que la tasa es una prestación que el estado exige del sujeto obligado, en concepto de contraprestación por un servicio público divisible que le presta o está en condiciones de prestarle.  Dicho en otras palabras, el estado presta un servicio y cobra a los usuarios del mismo una cifra determinada para poder financiarlo.

Ahora bien,  ¿cuál es la característica que la distingue del resto de los tributos? La tasa debe mantener una relación directa con un servicio efectivamente prestado por el Estado, es decir que exige una contraprestación específica por definición. 

El monto de  la tasa debe guardar una "razonable" proporción con el costo del servicio que retribuye.  El término razonable es de ambigua interpretación, ya que en ningún lugar se encuentran las pautas necesarias para que esta relación razonable se dé. De hecho, la discusión de la doctrina y la Corte sobre este tema es de larga data y de inconclusa resolución. Desde el punto de vista técnico o de la teoría de las finanzas públicas,  si no se da esta discreta proporción  se estaría frente a un impuesto encubierto por cuanto grava sin contraprestación. 

Otro requisito que debe darse para legitimar la aplicación de tasas, es que el estado esté en condiciones de prestar el servicio, independientemente de la voluntad de los contribuyentes de utilizarlos o no.  

Los servicios públicos indivisibles, que no pueden ser particularizados ni imputados a ningún sujeto, no pueden ser financiados mediante el uso de tasas porque su costo no puede prorratearse entre los individuos.  Por tal motivo se utilizan impuestos en estos casos.  Solamente la existencia de divisibilidad en el servicio permite su costeo mediante tasas, aún en el caso en que la división del costo entre los usuarios no se corresponda con su uso, pero no se observa nada con respecto al modo de distribución del costo entre los usuarios.   

Con referencia a la naturaleza del servicio prestado, la tasa exige que se trate de un servicio público aunque no sea esencial.  En ese caso, puede argumentarse la existencia de un interés general que trascienda a cada uno de los individuos de la comunidad, y de ese modo puede exigirse el pago de su cuota a cada uno, aún ante su desinterés en recibir el servicio en cuestión. 

Un caso particular: las tasas del municipio local

La tasa por inspección de seguridad e higiene

Según la ordenanza fiscal del municipio, esta tasa se cobra "...por los servicios de inspección destinados a preservar la seguridad, salubridad e higiene en comercios, industrias, servicios y actividades asimilables a tales, aún cuando se trate de servicios públicos que se desarrollen en locales, establecimientos u oficinas..."

Cuando se hace el cuestionamiento acerca de si este tributo es efectivamente una tasa, se realiza la comparación entre las características de las mismas y las observadas en este caso en particular. Efectivamente el servicio es divisible entre sus usuarios, y existe una contraprestación por parte del sector público municipal, pero la normativa local se limita a establecer las obligaciones del contribuyente, sin detenerse en detalle en la obligación de contraprestación que la existencia de la tasa impone al municipio. Con respecto a la proporción entre el pago y el costo de prestación del servicio aludido, para tener una idea al respecto y observando las cifras en Bahía Blanca según la información oficial presentada para el año 1997, puede observarse que se recaudó por concepto de Seguridad e Higiene un monto cercano a los 10 millones de pesos sobre un presupuesto de ingresos de aproximadamente 62 millones, es decir que esta tasa representa el 16% de esa suma.

No se cuenta con información detallada acerca de los gastos en relación con cada actividad específica, pero si se diera la relación entre costo de prestación y recaudación lo gastado por el municipio en al prestación de las tareas de inspección debería insumir una proporción cercana del presupuesto municipal de gastos, lo cual resulta difícil que se verifique en este caso. Debe recordarse aquí la conveniencia de que una tasa no genere excedentes como para financiar los gastos generales del municipio.

Considerando las cuestiones de eficiencia, si se pudiera demostrar que la Tasa de Inspección por Seguridad e Higiene posee una componente impositiva por cuanto lo recaudado es claramente superior a costo de prestación del servicio, la analogía entre la misma y el Impuesto a los Ingresos Brutos es inocultable. Esta situación, por otro lado, iría en contra de las disposiciones de la ley de coparticipación federal y también de las disposiciones del Pacto Federal .

Siguiendo con la analogía entre ambos tributos, puede afirmarse también que su existencia a nivel local amplifica y acentúa los efectos distorsivas que ocasiona sobre la actividad económica el impuesto provincial a los ingresos brutos. Específicamente, el hecho que el impuesto se cobre en todas las etapas de la actividad económica, hace que se introduzca en el precio de los bienes, además de repercutir sobre otras jurisdicciones que reciben los bienes con el impuesto cobrado en la procedencia.

Un análisis aparte merece la diferenciación de alícuotas en función de la actividad específica de cada empresa. Si se está de acuerdo en que la tasa debe retribuir un servicio, es razonable pensar que hay actividades que van a exigir mayores controles sanitarios y de higiene que otras, con lo cual estaría justificado un tratamiento de alícuotas diferenciales según la actividad.

Sin embargo, la existencia de actividades, específicamente algunas industriales, que se encuentran exentas del pago de las tasas municipales, entre ellas la de inspección por seguridad e higiene va en contra del criterio de contraprestación. Esto ocurre por la adhesión que hace el municipio a una ley provincial de promoción industrial , que exime a determinadas actividades del pago de impuestos provinciales. Si bien se pueden discutir los criterios de exención de la ley provincial, en última instancia se está hablando de impuestos, pero en el caso del municipio se trata de tasas que exigen una contraprestación, entonces vale preguntarse cuál es la justificación normativa que permite sobrecargar a determinadas actividades económicas (las que no están exentas) que deberán financiar las inspecciones de aquellas empresas exentas.

Debido a las causas señaladas, como la falta de relación entre el monto de la tasa y el costo del servicio, la existencia de tasas diferenciales no relacionadas con el costo del servicio y exenciones que establecen tratamientos diferenciales impropios de las tasas, se está en condiciones de afirmar que esta tasa ha dejado de tener características de tal, mientras que se ha convertido en un impuesto.

La tasa por alumbrado, barrido, limpieza y conservación de la vía pública

En el caso concreto de la tasa por alumbrado, la misma se cobra por la prestación de servicios de alumbrado común o especial, recolección de residuos domiciliarios, barrido, riego, conservación de desagües pluviales y conservación y ornato de calles, plazas o paseos, según consta expresamente en la ordenanza fiscal municipal.

Allí se encuentra detallado lo que se entiende por alumbrado, limpieza y conservación de la vía pública, a fines de clarificar las responsabilidades del municipio al respecto. La base imponible es la valuación general de los inmuebles determinado en el catastro municipal de acuerdo a la legislación provincial, reservándose el municipio la facultad de estimar la valuación real de los inmuebles que considere oportuno.

Para la liquidación de la tasa, se establecen zonas dentro de la ciudad de Bahía Blanca, donde se aplican tarifas diferenciales bajo el argumento de gozar de servicios diferentes en cuanto a calidad y periodicidad.

El monto recaudado en Bahía Blanca por este concepto durante 1997 supera los 16 millones de pesos, lo que constituye aproximadamente el 26% de los recursos totales del mismo año.

Nuevamente tomando los criterios técnicos, en este tributo no se encuentran dificultades en establecer la divisibilidad necesaria en el servicio público como para poder asignarlo a cada individuo en particular, y además los beneficios los recibe directamente la propiedad con lo cual estaría correctamente utilizada la base imponible, dado que la relación entre ambas es comprobable, y se adecuaría a la idea del principio del beneficio.

A partir de 1996 se implementa el presupuesto por programas como consecuencia de la modificación en la Ley Orgánica de las Municipalidades, que permite medir lo que el gobierno realiza en cumplimiento de sus funciones, y no sólo las cosas que adquiere. La asociación de los diversos programas propuestos por el municipio local, con las tareas aludidas en la definición de la tasa por Alumbrado, Barrido y Limpieza permite llegar a un monto aproximado de gasto anual en dicha tarea.

Concretamente y de acuerdo a la definición precisa de la tasa que se encuentra en la ordenanza fiscal local, el gasto total del municipio en los programas correspondientes para 1997 asciende a 10.7 millones, lo que significa apenas el 66% de lo recaudado por esa tasa en ese mismo año. Si bien puede ser discutible la asociación entre los programas y la tasa, esta cifra al menos da una idea aproximada de lo que le cuesta al municipio realizar las actividades allí detalladas, y lo que recauda por una tasa que supuestamente debería retribuir servicios como los descriptos en los programas.

Dada la existencia de una recaudación por encima del costo de provisión, puede observarse una componente impositiva en esta tasa, que además deja a la luz claras similitudes entre este tributo y el Impuesto Inmobiliario de carácter provincial. Nuevamente esta situación contraría las disposiciones de la Ley de Coparticipación y el Pacto Federal.

En términos de equidad, la graduación de acuerdo al valor fiscal de la propiedad iría de acuerdo con la idea de redistribuir dentro del grupo el costo total del servicio, en función de la capacidad contributiva. Las objeciones que cabe realizar a esta situación son las mismas que respaldan los argumentos de quienes no recomiendan la utilización de grados de progresividad en impuestos reales. Se trata de un caso donde sólo se tiene una manifestación parcial de la capacidad contributiva de los individuos.

 

La tasa de salud

Establecida en Bahía Blanca a partir del ejercicio fiscal 1996, es el caso donde se pueden realizar mayor cantidad de observaciones teóricas.

La finalidad que figura en su ordenanza de creación es el financiamiento de los aportes al Centro de Salud Leónidas Lucero, que funciona en la ciudad, unidades sanitarias y programas de prevención. La base imponible es la misma que en la Tasa por Alumbrado, al igual que los contribuyentes responsables del tributo.

Si bien en ningún lugar de la ordenanza de creación se especifica cuál es la contraprestación que tendrán los contribuyentes al pagar la tasa, el hecho de que se haya adoptado esa forma jurídica y no otra para designarla daría el derecho a los individuos de acceder a una cobertura de salud financiada por el municipio.

Se llega aquí a la primera cuestión relacionada con el concepto de tasa. La salud es un bien divisible, que se puede asignar a cada persona e incluso asignarle un costo determinado dadas sus características de bien privado . En la creación de la tasa de salud, no existe ningún tipo de vínculo entre los usuarios o beneficiarios del servicio y los que lo costean.

Las objeciones posibles desde el punto de vista de la equidad son numerosas. En primer término, no se encuentra justificativo para que el pago de ese servicio deba ser afrontado por los propietarios de viviendas ubicadas en el partido de Bahía Blanca. Pueden plantearse aquí dos interrogantes: qué ocurre con los familiares de los propietarios en cuanto a la cobertura o alcance del servicio, o bien qué ocurre con aquellas personas que no tienen propiedad inmueble (o la tienen por ejemplo en otros partidos de la provincia) y sí otro tipo de propiedades.

En segundo lugar, la idea de tributo vinculado exige que el contribuyente reciba una contraprestación, pero a la vez también exige que si no se paga la tasa no se pueda acceder al servicio. Esta circunstancia no se verifica de ningún modo en el caso de la Tasa de Salud, porque se trata del financiamiento de un hospital público que, en principio, no puede negar su atención a nadie porque se trata de una provisión pública. Si el bien se encuentra disponible para toda la población, de ninguna manera es equitativa la utilización de un mecanismo de financiación de tipo real que grava una manifestación parcial de la capacidad contributiva de las personas (la propiedad inmueble).

Aquí, no sólo se invalida la utilización de la graduación del pago por la tasa en función de la capacidad contributiva al igual que en el caso de la Tasa por Alumbrado, sino que además no hay ninguna relación entre la posesión de determinado tipo de propiedades y el financiamiento de los servicios de salud.

Por otra parte, puede ser objetable la capacidad del municipio para brindar el servicio por el que cobra a todos los contribuyentes, en relación con el requisito de efectiva prestación por parte del mismo. Esto significaría un incremento en la infraestructura y gasto en salud de la comuna de una gran magnitud, que por otra parte no se ha verificado a partir de la implementación de la tasa dado que el presupuesto destinado al centro es prácticamente constante, de alrededor de los 12.1 o 12.2 millones anuales. Además, los montos que paga cada individuo por Tasa de Salud son inferiores a los de cualquier servicio de medicina alternativo, con lo cual es difícil pensar que el municipio esté en condiciones de hacerlo a esos precios.

Hasta aquí se expone entonces la situación de los ingresos propios del municipio de Bahía Blanca, de acuerdo a las principales pautas de eficiencia y equidad según las finanzas públicas. Puede concluirse que en los tres casos aludidos, que constituyen la principal fuente de financiación del municipio de Bahía Blanca (entre los tres recaudan más del 60% de los tributos municipales), no se encuentran elementos que correspondan a las tasas sino que se identifican claras características de impuestos.

Comentarios finales

La situación actual con respecto al financiamiento de los municipios tiene consecuencias relacionadas con cuestiones de equidad, eficiencia y aplicabilidad.

Se demuestra que existen numerosos elementos que calificarían al sistema de financiación de los servicios estatales municipales como inapropiado, y contrario a lo que la doctrina recomienda con respecto a los criterios de asignación de tributos entre los diferentes niveles de estado.

Si bien la mayoría de los recursos que se utilizan para financiar a la actividad el municipio local son de origen propio, se observa que la figura de la tasa se encuentra completamente desvirtuada.

Si se está planteando la posibilidad de transferir mayor cantidad de responsabilidades y funciones a los niveles municipales de gobierno, cabe preguntarse cuáles son los recursos con que se financiarían dadas las facultades tributarias actuales de los municipios.

Pensar en un mecanismo de transferencia de fondos desde niveles superiores de gobierno no sólo sería sumamente dificultoso por el alto costo de la negociación y diseño de la regla institucional adecuada para su concreción, sino que también reproduciría las complicaciones observadas entre la Nación y las provincias y los problemas originados en la financiación del gasto público con transferencias.

Las propuestas existentes y la opinión generalizada de la literatura, aboga por una descentralización de recursos además de la descentralización de gastos, apoyada fundamentalmente en la utilización de determinados impuestos que permitan financiar gastos generales e indivisibles del municipio y guardando la figura de la tasa para actividades que signifiquen una contraprestación efectiva.

Por supuesto, deberían seguirse las recomendaciones para una sana descentralización, como el uso intensivo del concepto de correspondencia fiscal, la responsabilidad presupuestaria, que impide a los gobiernos locales especular con el auxilio del gobierno central, la ausencia de exportación de impuestos hacia otras jurisdicciones, la utilización de fuentes compartidas entre los diferentes niveles, y la coordinación entre distintas localidades en el caso de bienes públicos que tengan efectos derrame o economías de escala.

A modo de resumen puede concluirse diciendo que la descentralización de funciones a los municipios es un objetivo recomendable, pero no sería conveniente avanzar en su implementación sin resolver, simultáneamente, el problema de un sistema de financiamiento adecuado, y en ese proceso, sería deseable adelantarse un paso a lo ocurrido con la relación entre Nación y provincias, tomando como ejemplo las dificultades demostradas en la distribución de recursos, intentando no repetir los mecanismos que las originan.

En el orden local...

  • En todos los casos analizados, que integran los principales recursos de origen local, se encuentran componentes impositivos dentro de la figura de las tasas.
  • Existe una inocultable similitud entre la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene, la Tasa por Alumbrado y Conservación de la Vía Pública y los impuestos provinciales a los Ingresos Brutos e Inmobiliario, respectivamente.
  • Las exenciones a determinadas actividades no tienen razón de ser en el caso de las tasas, por cuanto constituyen la retribución a un servicio recibido del sector público.
  • En la tasa de salud, no existe ningún tipo de vínculo entre los usuarios o beneficiarios del servicio y los que lo costean.

 

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